公私合作：非洲、亚洲和南美洲发展中国家的经验。外文翻译资料

Public Private Partnerships: Experiences of Developing Countries in Africa, Asia and South America

I.The public private partnership experience in African countries

Over the past ten years, developing countries have embraced innovative and alternative methods of service delivery, which include privatization, quasi privatization arrangement and most importantly PPP. Overtime, the various governments of developing countries have come to realise that government initiative alone cannot properly address the enormous economic and social challenges they face.Another factor was due to shortage of public funds in most developing countries, the most appropriate solution was to invite and encourage private sector participation. This, however, was not an easy road.PPP in developing countries faced various hurdles.Firstly, there were issues of investing in infrastructure that were not financially viable from the private sector perspective; secondly, the lack of administrative and regulatory capacities to provide an enabling environment for PPPs; and thirdly, the political and the non-commercial risks in developing countries.

During the last decade the case has, however,been different. Governments in developing countries have embarked on radical structural reforms,encompassing restructuring and privatization of infrastructure sectors and a new approach to regulations. In developing countries PPPs were responsible for USD 786 billion in infrastructure from 1990–2003. The finance was sourced from public purse and the private sector. The private sector assumed several risks that would have otherwise been the responsibility of the public sector. It has also helped to narrow the infrastructure deficit and the quality and quantity of infrastructure in developing countries.

Like all PPP experience around the globe, in developing countries some sectors have produced a

more profitable result than others.

In telecommunication and technology the advent of cellular networks has allowed for new players which made national markets more competitive. Traditional public telephone companies in Latin America, Central Asia and Africa all outlived their usefulness and lacked the innovation and infrastructure to handle the increasing need for communication. This led to private sector participation. In Nigeria, for instance, two experienced foreign multinationals MTN and Zain were invited to partner with the government in its bid to provide mobile telephony nationwide. Ten years down the line this has been achieved at a reasonable charge for the consumer. There is also a nationwide coverage of even the most remote communities. There have also been new entrants into the market, like Etisalat, whose activities have led to competition and price drop in comparison to the publicly owned Nitel. These private investors also brought about innovations like blackberry services, GPRS, and 3G.

In Latin America, PPPs in the telecommunication sector have grossed a staggering USD 19 billion

over the last five years. The Grameenphone company in Bangladesh has also introduced innovation and increased quality of network.

The energy sector has seen the largest number of projects from the early 90rsquo;s up to now – it accounts for the highest amounts of investments. Electricity was a prominent feature. While Latin America opted for privatizing, a certain percentage of its stake in public assets, and inviting the private sector to run the assets, Asian countries invited private ventures in the form of Independent Power Producers (IPP) to satisfy their growing energy demands. In electricity 70 % of all investment has gone into generation, another 13 % into integrated utilities （综合的 公共事业）or a combination of generation and transmission or distribution.

The transport sector represents 16 % of total investment but 27 % of projects in developing countries. Half of this investment goes to toll roads, the rest to railways, seaports and airports.Unlike other sectors mentioned above, concessions are the most favourable form of PPP in this sector, partly owned to the political sensitivity of transferring public assets to the private sector.In the mid 90rsquo;s three quarter of toll road concessions involved expansion or rehabilitation of existing roads, rather than construction of new ones. Divestitures have been rare and have mostly occurred in China, where ministry stakes were sold in several state owned toll road companies in order to finance future road construction.

In the water and sewerage sector, the scarcity of projects is due to government reticence and lack of investor market. Africa has always suffered from water shortage and a lack of investors in this sector which has led to charitable organisations and international financial institutions to take up projects in this sector. In determining the effect of PPPs in developing countries, this essay seeks to take not only a global look but also one at developing countries in Africa, Asia and Latin America and at a vast number of sectors that PPP has helped to develop.

Some notable examples set the scene of experience in implementing public and private partnerships in Africa over the last two decades.

II. The N4 toll road from South Africa to Mozambique

In 1996 the government of the post-civil war Mozambique and post apartheid South Africa developed the concept of the Maputo Development Corridor (MDC) to foster transport and trade links between both countries. The first MDC projects were the N4 toll road from Witbank in South Africa to Maputo in Mozambique, the rehabilitation of Maputo Port, and the Ressano Garcia Railway. Mozambique lacked the funds to improve and maintain its portion of the N4 highway, or to rehabilitate the port and the railway line, which has been neglected due to civil war. The South African governmentrsquo;s case was not any different. It faced a backlog of road infrastructure of R 37 bil

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公私合作：非洲、亚洲和南美洲发展中国家的经验。

I.非洲国家公私合营的经验

在过去十年中，发展中国家已经接受了创新和替代的服务提供方式，包括私有化，准私有化安排和最重要的PPP。另外，发展中国家的各国政府已经意识到，单靠政府的举措并不能解决他们面临的巨大经济和社会挑战。另一个原因是由于大多数发展中国家的公共资金短缺，最适当的解决办法是邀请和鼓励私营部门参与。然而，这并不是一条容易的道路。发展中国家的PPP面临着各种各样的障碍。首先，从私营部门的角度来看，投资基础设施方面存在没有财务可行的问题；其次，为公私合作伙伴关系提供有利环境的行政和监管能力的缺乏；第三，发展中国家的政治和非商业风险。

然而，在过去十年中，情况变得不一样了。发展中国家政府已经进行了根本性的结构性改革，

包括重组和私有化基础设施部门和一种新的法规方法。从1990年到2003年，发展中国家PPP在基础设施中负责78.6亿美元。财务来自公众钱包和私营部门。私营部门假定其他几种风险一直是公共部门的责任。它也有助于缩小发展中国家的基建赤字和基础设施的质量和数量。

像全球的PPP经验一样，在发展中国家的一些行业比其他国家更加有利可图。

在电信和技术方面，蜂窝网络的出现允许新玩家加入使得国内市场更具竞争力。拉丁美洲，中亚和非洲的传统公共电话公司都失去了实用性，缺乏创新和基础设施来应对日益增长的交流需求。这导致了私营部门的参与。例如，在尼日利亚，两家经验丰富的外国跨国公司MTN和Zain被邀请与政府合作，争取在全国范围内提供移动电话。十年来，对消费者来说这已经实现了合理收费。即使是最偏远的社区，也有全国范围的覆盖。还有新的市场进入者，像Etisalat，与公开的Nitel相比，其活动导致竞争和价格下降。这些私人投资者也带来了黑莓服务，GPRS和3G等创新。

在拉丁美洲过去的五年，电信行业的公私合作共计190亿美元。 孟加拉国的Grameenphone公司也引进了创新和提高网络质量。

从90年代初到现在，能源部门的项目数量最多，占最高投资额。电力是突出特点。虽然拉丁美洲选择私有化，其在公有资产中占有一定比例，并邀请私营部门经营资产，亚洲国家以独立电力生产商（IPP）的形式邀请私营企业来满足其日益增长的能源需求。在70％的电力投资已经进入一代，另有13％用于集成电力公司或组合发电和输电或配电。

发展中国家的运输部门占总投资的16％，但占项目的27％。 这笔投资的一半用于收费公路，剩下的运用于铁路，海港和机场。与上述其他行业不同，特许权是该行业最有利的PPP形式，部分归功于将公共资产转移给私营部门的政治敏感性。在90年代中期，三分之一的收费路线让步涉及现有道路的扩建或修复，而不是修建新的道路。资产剥离很少见，主要发生在中国，一些国有收费公路公司出售了部分股权，为未来的道路建设融资。

在污水和污水处理领域，项目稀缺的是政府的沉默和缺乏投资者市场。非洲一直遭受水资源短缺和缺乏这一部门的投资者，导致慈善组织和国际金融机构在这一领域开展项目。在确定公私合作伙伴在发展中国家的影响时，这篇文章不仅寻求全球视角，还要求在非洲，亚洲和拉丁美洲的发展中国家PPP有助于发展的广大行业。

一些值得注意的例子说明了过去二十年来在非洲实施公私伙伴关系的经验。

II. 从南非到莫桑比克的N4收费公路

1996年，经历了后内战莫桑比克和种族隔离后的南非政府制定了马普托发展走廊（MDC）的概念，以促进两国之间的运输和贸易联系。第一个MDC项目是从南非Witbank到莫桑比克马普托的N4收费公路，康复马普托港和Ressano Garcia铁路。莫桑比克缺乏资金来改善和保持其N4高速公路的部分地位，或者恢复原状港口和由于内战而被忽视的铁路线。南非政府的情况没有什么不同。它面临着积压的370亿里拉道路基础设施。两国政府都致力于提供一条有效的道路系统，特别是在指定为潜在开发走廊的空间区域内。公共和私人伙伴关系被接受，因为它似乎是唯一最有吸引力的选择，因为很明显，政府无法在没有私营部门参与的情况下为这个项目提供资金。

1996年，两国政府签署了私营合伙人跨非洲特许权（TRAC）30年的特许经营权，以建设和经营N4收费公路。30年到期后，控制和管理回到各自的政府。截至1996年，合同价值达到30亿泰铢。

作为赞助商的三家建筑公司贡献了3.31亿美元的股权，其余由南非基础设施基金，商业银行资产管理和其他五家私人投资者提供。N4最初面临需求风险，因为驾车人士选择维修较少但免费的其他路线。但从2003年至2004年，情况相反，交通量增长了4.5％。TRAC交叉补贴莫桑比克部分道路，南非方面的收入较高，为莫桑比克部分驾车人士提供折扣。关于风险，合作伙伴之间共享商业风险。这个项目的完成也引发了私营部门在莫桑比克的投资，后来导致N4路增加了交通量。 N4收费公路显示在道路部门方面公私合作的可行性。N4成功地减少了其他道路的过载，这是道路恶化的主要原因。它促进了这两个国家的投资。在莫桑比克，它带来了诸如Mozal铝冶炼厂和Pande和Temane的天然气工厂的投资。在南非，它带来了旅游业，以及该地区的稳定与和平。非洲的其他地区还拥护私人参与道路基础设施基于私人投资者提供资金，公共私人董事会监督，独立于政府干预，外部审计。来自车辆牌照和用户费用以及承包道路维修工作的收入都给私人开发商。肯尼亚也采用这种方法进行北部走廊道路。

III. 莫桑比克马普托港

由于N4收费公路巨大的成功，莫桑比克国家港口和铁路管理局CFM与私人财团组成了一家合资企业，由英国Mersey码头和港口公司领导，英国第二大港口运营商拥有对马普托港进行融资，恢复，运营和升级的15年特许权。2003年，私人财团控制了包括马普托货运码头和马托拉散货码头的港口。拥有马普托港开发公司（MPDC）51％的财团包括瑞典建筑公司Skanska，葡萄牙码头运营商Lisont及其莫桑比克合作伙伴Gestores。剩余的49％的MPDC由莫桑比克政府和CFM负责。该项目的融资人包括标准企业和商业银行，南部非洲开发银行，荷兰和瑞典的发展金融公司，以及北欧发展基金和芬兰的芬兰基金。

MPDC的目标是重新建立马普托和马托拉港，帮助经济增长并使莫桑比克与其邻国斯威士兰，津巴布韦，博茨瓦纳和赞比亚保持竞争优势。MPDC将提供所有海运服务，包括领航，拖船，线路处理和疏浚服务。特许权还包括马普托国际航运的指定港口地区以及马托拉港的煤矿码头。该财团投资7000万美元用于港口的恢复和发展。特许经营提高了效率并且马普托港的处理量从2002年的430万吨增加到2004年的544万吨，预计到2020年将达到2000万吨。 在2004年10月份，康复也大大增加了水果出口量，新鲜农产品在通过港口的一级柑橘数量同比增长了25％。

此后又开展了进一步的项目。CFM与由Limpopo大桥项目投资领导的联盟和南非铁路运营商Spoornet之间签署了从南非边界到马普托和马托拉港的铁路线私有化的15年特许权协议。合资公司，Ressano Garcia铁路公司，将投资约1000万美元来恢复生产线。这个项目与N4收费公路略有不同，因为它清楚地界定了财团的投资义务，从而为公共和私人合作伙伴提供了清晰度。此外，莫桑比克政府在谈判港口合同方面获得的细节和复杂性以及项目融资交易的需求方面的知识意味着完成铁路交易更容易和更快捷。

马普托港特许经营的成功引发了坦桑尼亚的类似进程。从坦桑尼亚达累斯萨拉姆港的国际集装箱码头的特许经营可见，当地海港当局惊人增加的利润，更有效的管理和物有所值，有助于提高坦桑尼亚经济。在第一年，特许经营权超过了坦桑尼亚海权局（THA）的预测，分别为206％和218％。新技术，员工和创新的升级被介绍了。南共体银行业协会在坦桑尼亚国际集装箱码头案例研究中，将集装箱码头的成功归功于其高性能经济体系，市场对坦桑尼亚国际集装箱码头运营的整体信心（ TICTS），安全性，价值700万美元的设备投资，以及训练有素的管理人员和员工。

IV. 南非监狱合同

由于缺乏足够的监狱空间，南非惩教署和公共工程部从英国引进了一个私人建造和经营的监狱模型，并呼吁私营部门投标设计和建造十所最高安全监狱。 在采购过程中，惩教服务意识到它大大低估了所涉及的成本，从而将数量减少到四个，然后减少到两个。

在2000年，南非政府签署了两个25年特许权，在布隆方丹和路易斯崔的监狱作为它的公共工作资产采购部和运营合作伙伴系统（APOPS）。获得投标的两个联盟拥有超过50％的股权，包括外国监狱管理公司在内的其他股东，负责设计，建设，融资，经营和转移监狱。每个监狱约有三千名囚犯，并在合同签订两年后分别以17亿加元（布隆方丹）和十八亿卢布（路易斯·特里卡特）的名义投入使用。2002年由国家财政部和惩教署（DCS）和公共工程进行的一项审查显示，与公立监狱相比，监狱提供了更有效的服务和设施，且每日囚犯的经营成本与公立监狱的经营成本相当。审查还发现，有经验的私营部门经营者可以以与公共部门相当的速度提供更优质的服务，规划阶段的规范过高可能会产生负面影响，最后可以避免高基数利率浮动利率或CPI连结利率。

V.乌干达电信部门

1993年，乌干达通过分拆，自由化，私有化和监管等方式改变了电信部门。乌干达电信市场有三个主要角色，Celtel，MTN和乌干达电信有限公司（UTL）。Celtel获得许可在该国西南部经营，而MTN和UTL将在全国运营。授予MTN和UTL的许可要求他们提供全面覆盖的国家-包括农村地区-并包含其他标准，例如符合价格上限。为了促进农村电话，互联网和邮政服务，政府制定了“农村通信发展政策”，并建立了农村通信发展基金（RCDF），目前由三家公司的总收入的1％资助。该政策的目的是向亚县和至少五千名居民提供基本沟通。然而，由于2001年MTN和UTL不打算在该国北部和东部地区的154个子县提供电话服务，所以无法实现。乌干达通信委员会（UCC）决心在全国范围内提供电话服务，并决定邀请独立地区运营商在这些困难地区提供电话服务。与南非一样，政府允许公开市场和竞争，而不是允许少数运营商的垄断。还起草了明确的监管框架来规范这一框架。更多私营伙伴关系与之前的低水平相比，用户数量大幅增长。

因此，农村地区的大部分地区可能已被覆盖。 政府通过有效利用财政激励和竞争实现了这一目标，不仅在农村扩大和提供服务，而且引进创新保持低价。政府还为新的私人投资者提供了更多的覆盖面补贴支持。

VI. 海豚海岸/ Ilembe区市政府提供水费

私营部门参与提供用水和卫生设施一直是有争议的。在南非，海豚海岸自治市（ZODC）的Kwa-Zulu-Natal省在1999年与Siza水公司签订了一项30年的特许经营合同，该公司的多数股份由法国多国SAUR服务控制。Siza被授予在BODC市政区域内监督，管理和实施供水和卫生服务（WSS）的权力。BODC后来被吸收到一个更大的结构，这个人口约560000人的北部地区市政府。前任BODC特许经营区人口约45000人。

由于基础设施状况不佳，市政当局正在经历成长，BODC自治市在1996年选择了私营部门进行WSS拨备。这造成了BODC觉得只有PPP可以帮助缓解空白。到2005年，特许经营进入第六年; WSS能够针对该国较富裕地区和较贫困地区。

VII. 加蓬多用途供应

1997年7月，法国兴业埃及加蓬（SEEG），一家拥有Vivendi水的法国跨国公司与加蓬政府签订了20年的特许权合同，用于提供水电。 合同规定，SEEG必须投资至少1.35亿美元的复兴（60％在水中），以覆盖农村和电力。 这是一个长期的准备过程，带来了重大的结构改革。 这个过程是透明的，具有真实的截止日期，以及在利润较少的地区进行交叉补贴的规定。

许多发展中国家正在改革其电力部门，引进公共和私人伙伴关系。撒哈拉以南非洲地区的这些改革仅限于对私人投资者进行公用事业管理的优惠和引进一个或多个独立电力生产商（IPP）。到目前为止，各项目都取得了令人鼓舞的成果。

VIII.在南非的克鲁格国家公园生态旅游特许经营

生态旅游部门的PPP相对较新，而且不是PPP的普遍形式。不过，由于PPP带来了取得积极成果的发展和基础设施，南非感到放心。2001年，南非国家公园（SANParks）与自然集团签署了一项建设运营转让（BOT）特许权，该集团要在10年内在克鲁格国家公园野生动物保护区提供11个餐厅，2个商店和3个野餐场所的联盟。该联盟由技术合作伙伴，财务合作伙伴和授权合作伙伴组成。它有权根据SANParks提供的参数操作设备。作为回报，自然集团将支付相当于营业额13％的每月特许权费。国家商业计划和InWent（德国能力建设基金会）对公共和私营伙伴关系的审查强调了特许权的积极影响，例如增加SANPark利润率，提高质量和服务数量等。

这表明，成功的PPP需要公共部门的良好交易技能合作伙伴和来自私营部门的经验丰富的服务提供商。这个项目吸引了更多的私人投资者进行生态旅游，并有定期的干预计划，挽救了潜在的失败的特许权。

IX. 亚洲国家的公私合作经验

亚洲各地的设施水平差异很大。这是基于各国之间基础设施接入的总体水平。例如，印度已经明显实现了PPP上更高的参与度和发展，相比于明显落后的比柬埔寨或缅甸。这造成了亚洲发展中国家和最不发达国家之间的巨大差距。基础设施赤字已成为全球各国处理的最明显的赤字。基础设施需求与满足日益增长需求的政府资源之间存在差距。因此，基础设施赤字一直是阻碍南亚增长的主要因素，其中电力和交通需求排在首位。例如，在孟加拉国，企业每年经历25天的电力短缺-尼泊尔几乎每天都在运行。由于巴基斯坦，孟加拉国，斯里兰卡和马尔代夫公司的电力相关问题，超过5-8％的年收入会损失。南亚地区也面临恶劣的道路网络，低效的港口和癫痫运输服务。印度只有几个连接主要城市的州际高速公路和一个造成主要拥堵的三车道高速公路。

在南亚PPP

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