关于环境核损害赔偿与修复的思考

原文作者：Norbert Pelzer 单位： Georg-August-Universitauml;t Gouml;ttingen

摘要：在2009年11月17日和18日举行的会议上，经合组织核法委员会( NLC )讨论了获得财政担保以承担环境损害责任的问题。保险行业专家认为，《2004年巴黎核能领域第三方责任公约》( 2004年巴黎公约) 2规定的环境损害责任可能不同于《2004 / 35 / EC号公约》的规定。

关键词：环境责任；环境损害赔偿；补救

在2009年11月17日和18日^[1]举行的会议上，经合组织核能机构核法委员会讨论了获得财政担保以支付环境损害赔偿责任的问题。保险业专家指出，“2004年《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》(2004年《巴黎公约》^[2])规定的环境损害赔偿责任可能不同于2004年4月21日欧洲议会和理事会关于预防和补救环境损害的环境责任的第2004/35/EC 号指令(以下称为lsquo;指令rsquo;)^[3]规定的赔偿责任”。

这次讨论的重点是，根据2004年《巴黎公约》和该指令，经营者的“赔偿责任”一词是否包括相同的“赔偿”概念。诚然，该指令根据其第4条第4款，将核危险或环境损害或由所界定的核活动造成的此类损害的迫在眉睫的威胁排除在其适用范围之外。但是，它保留在2014年之前修改这一排除的权利[第18条第2款和第3条第(a)款]。无论这种法律情况如何，保险业和其他利益攸关方都有一个可以理解的利益，即澄清经营者根据这两项文书必须履行哪类义务，或者换句话说: 哪些赔偿责任和保险后果对经营者的环境造成损害？

（一）2004年《巴黎公约》规定的损害概念

根据2004年《巴黎公约》，“核设施经营者应根据本公约对核损害负责”[第3条(a)款]。为了承担这一责任，经营者必须拥有并保持保险或其他财政担保[第10条(a)款]。应予赔偿的核损害的概念在第一条(a)款(七)项中界定如下:

“（vii)”核损害意味着,

1. 生命损失或人身伤害;

2.财产的损失或损坏;

以及下列各项，在主管法院的法律所规定的范围内,

3.上文第1或第2分段所述未列入这些分段的损失或损害所引起的经济损失，如果是有权就这种损失或损害提出索赔的人所遭受的;

4．恢复受损环境的措施的费用，除非实际采取或将要采取的此类损害是微不足道的，而且不包括在上文第2分段内;

5.由于环境的任何使用或享受而产生的直接经济利益而导致的收入损失，但不包括在上文第2分段内;

6. 预防措施的费用以及这些措施造成的进一步损失或损害,就上文第1至第5分段而言，损失或损害是由于核设施内任何辐射源所排放的电离辐射，或核燃料或放射性产品或废物所排放的物质，或来自、源自或送往核设施的物质所排放的物质，不论这种物质的放射性特性如何，或这种物质的放射性特性与毒性、爆炸性或其他危险特性的结合所引起。

（二） 指令下的损害概念

根据其第3(1)条，该指令应适用于“附件三所列任何职业活动造成的任何环境损害”、“附件三所列职业活动以外的任何职业活动对受保护物种和自然生境造成的损害”以及“此类损害的任何紧迫威胁”第2条第1、2、9款界定了“环境损害”、“损害”和“迫在眉睫的威胁”的概念。该指令要求经营者在环境损害尚未发生的情况下采取必要的预防措施(第5条) ，并且如果环境损害已经发生，则采取必要的“补救措施”(第6、7条)。主管当局应根据附件二(第7条第2款)决定采取哪些补救措施。成员国应采取措施，鼓励发展金融安全工具，以便使经营者能够利用这种金融安全来履行指令[第14(1)条]所规定的责任。

附件二对补救的定义如下:

“1. 补救对水或受保护物种或自然生态环境的损害

补救对水或受保护物种或自然生境造成的环境损害，是通过采取初级、补充和补偿性补救措施，将环境恢复到基线状态，在下列情况下:

(a)“主要”补救措施是使受损害的自然资源和/或受损服务恢复到或接近基线状况的任何补救措施;

(b) “补充”补救是针对自然资源和/或服务采取的任何补救措施，以补偿初步补救不能完全恢复受损害的自然资源和/或服务这一事实;

(c)“补偿性”补救是为补偿自然资源和(或)服务从损害发生之日起至初级补救取得充分效果之日期间的暂时损失而采取的任何行动;

(d)“暂时损失”是指因受损害的自然资源和/或服务在主要或补充措施生效之前无法履行其生态功能或向其他自然资源或向公众提供服务而造成的损失。它不包括对公众的经济补偿。

如果初步补救不能使环境恢复到基线状态，则将采取补充补救措施。此外，还将采取补偿性补救措施，以补偿暂时的损失。

补救对水或受保护物种或自然生境造成的环境损害也意味着消除对人类健康造成不利影响的任何重大风险。

[...]

2. 土地损害的补救

应采取必要措施，至少确保相关污染物得到清除、控制、控制或减少，以便受污染的土地，考虑到损害发生时其目前的用途或经批准的未来用途，不再构成对人类健康造成不利影响的任何重大风险。应通过风险评估程序评估此类风险的存在，同时考虑到土壤的特性和功能、有害物质、制剂、生物或微生物的类型和浓度、其风险及其扩散的可能性。损害发生时，应当按照现行土地使用规定或者其他有关规定确定使用。

改变土地用途的，应当采取一切必要措施，防止对人体健康造成不利影响。

如果没有土地使用规定或者其他有关规定，应当根据发生损害的有关地区的预期发展情况，确定具体地区的使用范围。

应考虑一种自然恢复选择，即不对恢复过程进行直接人为干预的选择。”

（三）2004年《巴黎公约》和指令的目标和要素

保险公司担心，补偿性补救的概念，特别是指令附件二第1(c)号所界定的概念“过于模糊和不可量化”，这将导致这种风险即使不是不可能，也很难保险。如果2004年《巴黎公约》和《巴黎公约》的目的都是为了赔偿性质、形式和范围相同的损害，那么在环境损害方面也会出现同样的困难。

2004年《巴黎公约》和该指令追求的目的不同，因此不一定包含需要恢复的相同概念和形式。

3.1.2004年巴黎公约

2004年《巴黎公约》旨在“确保对遭受核事故损害的人给予充分和公平的赔偿”(序言叙文3) ，并规定经营者有责任赔偿所遭受的核损害。公约规定了第三人民事责任制度。它是私人非合同责任法(侵权法)的一部分。这意味着公约确立并规定了侵权行为人与受害人之间的关系，受害人是因侵权行为人的作为或不作为而遭受损害的人。后者必须赔偿损失。他必须偿还债务。民事非合同责任法通常是由两个人之间的双边关系决定的。一般公众的利益原则上是不涉及的。

3.2. 指令

该指令的目的在其第1条中界定如下:

”该指令的目的是根据lsquo;谁污染谁付费rsquo;原则建立一个环境责任框架，以防止和补救环境损害使用“环境责任”一词表示，如果将核损害列入该指令的适用范围，则与2004年《巴黎公约》规定的赔偿责任有重叠和同一性。明确提及“污染者付费”原则似乎支持这种解释。

另一方面，该指令旨在“防止和补救”环境损害。预防和补救同样是该指令的目标。根据该指令第6(1)条，经营者必须采取“必要的补救措施”。这一目的及其实施与上述民事责任概念并不完全一致。相反，这是赞成将该指令定性为一项旨在全面保护环境的文书的论点，而不仅仅是对个人环境损害的赔偿。经营者不需要向受害者偿还任何“债务”。因此，该指令下的“责任”似乎具有混合性质。更正确的说法应该是经营者的“责任”^[4]，以防止对环境的损害和恢复受损的环境。

3.3. 指令的元素

除了2004年《巴黎公约》规定的经营者赔偿责任之外，该指令规定的经营者赔偿责任/责任还有其他特征。

根据该指令，经营者[定义: 第2(6)条]应防止和补救环境损害。环境损害的定义在该指令的第2(1)条中。它完全包括不能归咎于个人自然人或法人的资产损害。该指令所定义的环境不属于任何人的财产所有权，但对所有人都是共同的。经营者的责任相对于按照该指令第11条指定的“主管当局”所代表的一般公众而言。经营者在面临环境破坏的紧迫威胁时，应当及时采取预防措施。当局有知情权，可以要求经营者采取预防措施，也可以指示经营者(第5条)。如果发生损坏，经营者必须通知主管机关(第6条)。当局决定应采取哪些补救措施(第7条)。经营者必须承担预防和补救措施的费用(第8条)。根据这些规定，污染者，即经营者与有权要求采取预防措施或补救的人，即主管当局之间的关系应遵循排序从属原则。简而言之，该指令规定了经营者的公共责任，而且它是一部公法，而不是一部私法文书。

3.4. 《2004年巴黎公约》的要点

2004年《巴黎公约》采用了另一种方法。如上所述，公约规定核设施经营者有义务根据私法条款赔偿个人遭受的核损害。申索人和被告人在同一级别会面。在私法之下，没有从属关系。

遭受的损害和提出的索赔与个人拥有的权利有关。受公约保护的不是作为公众共同财产的环境，而是受害者个人的权利。对2004年《巴黎公约》第1(a)(vii)条所列损害项目的进一步研究将证明这一点。

损害赔偿的两个负责人明确提到了环境损害，即第4和第5条。应予赔偿的损害不同于指令中规定的损害，不属于对环境本身的损害。恢复受到严重破坏的环境的措施的实际支出费用应偿还给进行恢复的人(第4项)。一个人因使用或享受环境的直接经济利益而在环境遭受重大损害后所产生的收入损失应予赔偿(第5条)。但是，只有在这种损害不属于本分段第2项所述财产损害的范围时，这两项损害才适用。此外，还包括防止由于破坏环境而造成经济损失的措施(本分段第6项)。

但书规定，只有在两项损害不属于对财产造成损害的损害时，才适用这两项损害，这大大缩小了这两项损害的适用范围。由于包括内水在内的几乎所有陆地地区都属于国家或个人自然人或法人的财产所有权，因此环境的一大部分，如果不是最大部分，也是个人财产的一部分，例如森林、田野和湖泊。发生在这些环境部分的核损害是可以量化的财产损害。只有当环境中那些不属于某一个人的部分和一般公众所共有的部分受到损害时，第4和第5号损害元首才适用。

3.5. 临时摘要

2004年《巴黎公约》的制度通过私人责任法对环境损害的个人后果进行补偿，而该指令通过规定污染者的公共责任来保护共同资产环境免受损害并对损害进行补偿。

（四）赔偿的范围和形式

这些不同的做法是否也导致不同程度和不同形式的赔偿，或者两种制度的法律后果是否相同？更确切地说，2004年《巴黎公约》是否也要求按照指令的要求进行预防和补救，特别是补救性补救？

损害赔偿的目的在于恢复没有侵权行为的情形。这一目标似乎在2004年《巴黎公约》和该指令中都很普遍。在该指令中，它以“将环境恢复到其基准状态”[附件二(1) ，第2条第14款]的措辞反映出来。尽管如此，两者还是有很大的不同。正如上文所指出的，该指令旨在为了公众的利益将环境恢复到“基线状态”，这是整个有关公众的基线状态，因此，要求全面恢复受损害的环境。2004年《巴黎公约》的目的是，如上文所述，补偿某人遭受的个人经济损失。公约没有规定补救和恢复环境的要求或义务，而是赔偿和偿还恢复环境的费用(如果有的话) ，并赔偿因环境受到损害而造成的经济损失。如果发生有许多受害者的重大核事故，个人损失和公众损失之间的差别当然会消失。

为了实现这些目标，该指令和2004年《巴黎公约》采用了不同的工具。该指令规定了一个详细的法律框架，详细确定了经营者的公共职责。为实际防止损害或实际恢复受损害的环境而必须采取的措施已列出，并对在主管当局监督下行事的经营者具有约束力。这些预防性和补偿性措施的目标是人人共有的一般环境。主管当局决定应采取哪些补救措施，某些自然人和法人有权要求采取相关行动(第7、12条)。采取措施的费用由经营者承担(第8条)。

2004年《巴黎公约》作为侵权行为法制度，规定了以金钱形式对个人受害者进行直接赔偿。但是大多数国家的法律也允许实物补偿的选择。后一种类型的赔偿的一个著名例子是德国《民法典》第249条德国民法典^[5]。补偿意味着恢复核事故前的经济状况。根据情况，可以通过实物补偿，以更好或更低的价格重新安装以前的经济状况。例如，如果海滩上的一家旅馆因为海滩上的沙子受到污染而失去客户并遭受经济损失，经营者可以自己更换沙子，而不是付钱给旅馆的业主，以使他能够更换受污染的沙子。

（五）确定公约规定的可赔偿损害的进一步内容

5.1.2004年《巴黎公约》第1(a)(vii)条第5款规定的收入损失

以海滩旅馆为例，更换沙子确实有资格获得“初级”或至少“补偿性补救”，如果指令适用的话。然而，在这里，损害

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Deliberations on Compensation and Remediation of Nuclear Damage to the Environment

by Norbert Pelzer^*

At its meeting held on 17 and 18 November 2009^[1], the OECD NEArsquo;s Nuclear Law Committee(NLC) discussed the issue of obtaining financial security to cover liability for environmental damage. The experts from the insurance industry observed that the liability for environmental damage under the “2004 Paris Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy” (2004 Paris Convention)^[2] may differ from the liability established under the “Directive 2004/35/EC of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage” (hereinafter referred to as “directive”).³

This discussion put into focus the question whether the term “liability” of the operator under the 2004 Paris Convention and under the directive covers identical concepts of “compensation”. It is true that the directive, according to its Article 4(4), excludes nuclear risks or environmental damage or the imminent threat of such damage originating from defined nuclear activities from its scope of application. However, it reserves the right to amend that exclusion by 2014 [Article 18(2) and (3)(a)]. Irrespective of this legal situation, there exists an understandable interest of the insurance industry and of other stakeholders as well to get clarification on which type of obligation the operator has to meet under both instruments, or in other words: which liability and coverage consequences does damage to the environment entail for the operator?

The concept of damage under the 2004 Paris Convention

Under the 2004 Paris Convention, “the operator of a nuclear installation shall be liable, in accordance with this Convention, for nuclear damage” [Article 3(a)]. To cover this liability, the operator is required to have and to maintain insurance or other financial security [Article 10(a)]. The concept of compensable nuclear damage is defined in Article I(a)(vii) and reads as follows:

“vii) bdquo;Nuclear damage‟ means,

1. loss of life or personal injury;
2. loss of or damage to property;

and each of the following to the extent determined by the law of the competent court,

1. economic loss arising from loss or damage referred to in sub-paragraph 1 or 2 above insofar as not included in those sub-paragraphs, if incurred by a person entitled to claim in respect of such loss or damage;

1. the costs of measures of reinstatement of impaired environment, unless such impairment is insignificant, if such measures are actually taken or to be taken, and insofar as not included in sub-paragraph 2 above;

1. loss of income deriving from a direct economic interest in any use or enjoyment of the environment, incurred as a result of a significant impairment of that environment, and insofar as not included in sub-paragraph 2 above;

1. the costs of preventive measures, and further loss or damage caused by such measures,

in the case of sub-paragraphs 1 to 5 above, to the extent that the loss or damage arises out of or results from ionising radiation emitted by any source of radiation inside a nuclear installation, or emitted from nuclear fuel or radioactive products or waste in, or of nuclear substances coming from, originating in, or sent to, a nuclear installation, whether so arising from the radioactive properties of such matter, or from a combination of radioactive properties with toxic, explosive or other hazardous properties of such matter.”

The concept of damage under the directive

According to its Article 3(1), the directive shall apply to “any environmental damage caused by any of the occupational activities listed in Annex III”, to “damage to protected species and natural habitats caused by any occupational activities other than those listed in Annex III” and to “any imminent threat of such damage.” The concepts of “environmental damage”, of “damage” and of “imminent threat” are defined in Article 2 Nos. 1, 2, 9. The directive requires the operator to take the necessary preventive measures if environmental damage has not yet occurred (Article 5), and if such damage has occurred, to take the necessary “remedial measures” (Articles 6, 7). The competent authority shall decide which remedial measures shall be implemented in accordance with Annex II (Article 7 paragraph 2). Member states shall take measures to encourage the development of financial security instruments with a view to enabling operators to use such financial security to cover their responsibilities under the directive [Article 14(1)].

Annex II defines remediation as follows:

“1. Remediation of damage to water or protected species or natural habitats

Remedying of environmental damage, in relation to water or protected species or natural habitats, is achieved through the restoration of the environment to its baseline condition by way of primary, complementary and compensatory remediation, where:

1. bdquo;Primary‟ remediation is any remedial measure which returns the damaged natural resources and/or impaired services to, or towards, baseline condition;
2. bdquo;Complementary‟ remediation is any remedial measure taken in relation to natural resources and/or services to compensate for the fact that primary remediation does not result in fully restoring the damaged natural resources and/or services;
3. bdquo;Compensatory‟ remediation is any action taken to compensate for interim losses of natural resources and/or services that occur from the

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