作为部门政治过程的危机响应小组集体决策外文翻译资料

Crisis response team decision‐making as a bureau‐political process

Jori Pascal Kalkman;

Joseacute; H. Kerstholt;

Maaike Roelofs;

Abstract：Given their different views and interests, how do liaisons in interorganizational crisis response teams negotiate collective decisions? We conducted an experiment with eight crisis response teams to answer this question. Taking a bureau‐political view, we find that liaisons make decisions by following one of two decision‐making pathways. First, liaisons claim some decisions as subject to their authority and make crisis response decisions independently. Second, when such authority claims are rejected or when no liaison claims decision‐making authority, deliberative consensus‐seeking takes place. Additionally, we find that crisis response team negotiations are primarily prompted by liaisonsrsquo; different views, although clashing organizational interests are nor irrelevant. We conclude that a bureau‐political perspective helps to understand how liaisons reach collective crisis response decisions.

1 INTRODUCTION

Nowadays, crises are more and more transboundary in nature, which means that crises increasingly require the coordinated action of multiple response organizations as response capacities and responsibilities are distributed. However, coordination and collaboration over jurisdictional and sectoral boundaries are challenging. In reaction, crisis scholars have suggested various solutions to crisis coordination problems. These approaches result in a variety of proposals for technological and organizational adjustments to optimize the interorganizational response of crisis response teams.

However, these adjustments may not bring about the expected results when organizations have highly different views and interests during a crisis situation. Thus, it is relevant to study the bureaucratic politics of crisis response coordination. A bureau‐political perspective describes how governmental action can be explained as the outcome of negotiations among bureaucratic actors with divergent perceptions and interests.

Despite the potential relevance of a bureau‐political perspective on crisis response collaboration, existing research faces one of two shortcomings. Some studies identify different perspectives and interests of crisis organizations, and infer that this will lead to interorganizational conflicts that need to be negotiated, but these studies do not describe how these negotiations take place and how conflicts are, in fact, resolved. A second strand of research identifies high‐profile incidents of bureaucratic in‐fighting in crises, but fails to specify how bureau‐political interactions influence crisis response endeavours beyond the specific case. In this study, we wish to add to these studies by using an experiment to systematically describe the bureau‐political processes through which members of crisis response teams negotiate collective decisions.

In practice, such coordinated decisions are often made by liaisons or boundary spanners who represent their organizations in interorganizational crisis response teams. Uniquely, we conducted a controlled experiment, in which liaisons in eight crisis response teams were tasked to collaboratively resolve two crisis situations. The use of a controlled experiment enabled us to study bureau‐political processes in crisis response and to systematically compare dynamics in different scenarios. We use our findings to answer the questions: How do liaisons in interorganizational crisis response teams negotiate collective decisions? And how do organizational interests influence the decision‐making process?

2 THEORY

2.1 The bureau‐political nature of interorganizational crisis response

Crisis situations are defined by three elements: a threat to a community, uncertainty about the nature of the crisis and an urgent need to respond (see Boin, lsquo;t Hart, Stern, amp; Sundelius, 2005). While crisis responders will generally share a common preference for containing and tackling the crisis, the idea that these conditions create unanimity among responders is flawed (Rosenthal et al., 1991). For various reasons, organizations may hold different views on the degree and direction of the threat, the exact nature of the crisis and on which elements the crisis response should focus (see Boin et al., 2005). The idea of a “common cause” after a crisis is therefore fictitious to a large degree (Rosenthal et al., 1991). Coordinating over functional boundaries is subsequently highly complex (Ansell et al., 2010), as evidenced by the fact that collaboration is often limited during crises (see Berlin amp; Carlstrouml;m, 2008, 2011; Danielsson, 2016).

Differences in crisis views may have multiple organizational and professional roots. For instance, cultural and task differences are prevalent between different crisis organizations, leading to divergent outlooks on crisis response and to different interpretations of crisis situations (Ouml;dlund, 2010). Organizational culture consists of assumptions, beliefs, and values and materializes in organization‐specific traditions, symbols and language (Granot, 1997). These cultural characteristics bind organizational members, but at the same time create a gap with nonmembers (Granot, 1997; Ouml;dlund, 2010). Consequently, crises responders are likely to perceive incidents differently and recognize different priorities. By extension, Wolbers and Boersma (2013) describe how professionals of various organizations interpret crisis information in a different manner. Countering the rationalist “information warehouse” perspective, they show that information is not self‐evident or complete, but instead needs the ascription of meaning to be actionable. Additionally, crisis organizational members are likely to view their task and their own contribution as essential. Thus, crisis organizations can come into conflict as they all are convinced that th

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作为部门政治过程的危机响应小组集体决策

Jori Pascal Kalkman 荷兰国防学院 管理、组织和国防经济学系

Joseacute; H. Kerstholt 阿姆斯特丹自由大学 组织科学系

Maaike Roelofs 荷兰国家应用科学院

摘要：有着不同观点和利益的组织间危机响应团队中的联络人如何协商集体决策?为了回答这个问题，我们与八个危机响应小组进行了一项实验。从部门政治观点来看，我们发现联络人的决策遵循两种途径之一。首先，联络人通过强调其权力和要求作出独立的危机反应而直接决策；第二，当这种要求被拒绝或没有联络人要求作出决定时，就会通过协商寻求一致意见。此外，我们发现危机响应团队的谈判虽然主要是由不同观点的联络人推动的，但冲突的组织利益的影响也不该忽视。结论是，部门政治视角有助于理解联络人如何达成危机响应集体决策。

1：引言

如今，危机在本质上越来越具有跨界性，这意味着随着响应能力和责任的分配，越来越需要多个响应组织的协调行动。学者对此提出了各种危机协调问题的解决方案。

然而，当组织在危机情况下有高度不同的观点和利益时，这些调整可能不会带来预期的结果。部门政治描述了政府行为如何被解释为具有不同看法和利益的官僚行为者之间谈判的结果。

现有研究面临两个不足：（1）一些研究确认了危机组织的不同观点和利益，并推断这将导致需要协商才能解决的组织间冲突，但这些研究并没有描述这些谈判是如何发生以及冲突是如何解决的；（2）有些研究确定了危机中备受关注的官僚部门冲突，但没有具体说明部门政治的互动如何影响危机响应效果。

在本研究中，我们希望通过一个实验，系统地描述部门政治过程，以补充这些研究。在实践中，这种协调决策通常是由代表其组织的跨组织危机响应团队的联络员做出的。我们进行了一个控制实验，在这个实验中，八个危机响应小组的联络员被要求合作解决两种危机情况。利用该实验，可以研究危机响应中的部门政治过程，并系统地比较不同情景下的动态。凭借我们的发现来回答以下问题:（1）组织间危机响应团队中的联络人如何协商集体决策？（2）组织利益如何影响决策过程?

2：理论

2.1跨组织危机响应的部门政治特性

危机情况由三个要素定义：对社区的威胁、对危机性质的不确定性以及紧急的应对需求。虽然危机响应者一般都会倾向于控制和解决危机，但这些条件在响应者之间产生一致性的想法是有缺陷的。由于各种原因，各组织可能对威胁的程度和方向、危机的确切性质以及危机应对应重点关注的要素持有不同的看法。因此，危机后的“共同事业”概念在很大程度上是虚构的。随后，职能边界的协调非常复杂，这一事实证明，在危机期间，协作往往是有限的。

危机观点的差异可能有多种组织和专业根源。例如，不同危机组织之间的文化和任务差异普遍存在，导致对危机应对的不同看法和对危机情况的不同解释。组织文化由假设、信仰和价值观组成，具体体现在特定组织的传统、符号和语言中。这些文化特征约束着组织成员，但同时也与非组织成员产生了差距。因此，危机应对者可能对事件的感知不同，并认识到不同的优先事项。通过扩展，Wolbers和Boersma（2013）描述了不同组织的专业人员如何以不同的方式解释危机信息。与理性主义的“信息仓库”观点相反，它们表明信息不是不言而喻的或完整的，而是需要意义的归属才能付诸行动。此外，危机组织成员可能认为他们的任务和他们自己的贡献是必要的。因此，危机组织可能会发生冲突，因为他们都相信自己的行为活动对于解决危机至关重要。

除了不同的组织观点外，危机组织在危机期间也可能有相互竞争的利益。事实上，无论解决危机的共同目标是什么，组织的特定动机都不会消失。组织利益之一是危机后（媒体）的关注和基于危机机构对重大事件的反应表现的相关合法性。

虽然危机响应者通常会有一个共同的偏好来控制和处理危机，但由于各种原因，组织可能对威胁的程度和方向、危机的确切性质以及危机响应应侧重哪些要素持有不同的观点。除了不同的组织观点，组织在危机期间也可能有相互竞争的利益。鉴于危机响应中组织具有不同的观点和利益，可见组织间危机响应的过程具有部门政治特性。从部门政治角度来看，危机响应决策被视为追求不一致的、以组织为基础的观点和利益的政府官员之间内部谈判的结果。为了防止失败的危机反应，组织需要协商集体决定，以“建立一个跨越边界的反应系统，并以有效和及时的方式将可用的能力集合在一起”。

联络人是“来自外部组织的某一机构的个人，其任务是在这些机构之间架起桥梁，促进共同目标的实现”。然而，联络人的角色可能具有挑战性。一方面，联络人是组织的代表，需要反映危机响应机构的观点和利益。另一方面，联络员必须跨组织边界进行沟通和协作，因此需要考虑其他危机组织的关注点。面对这样的“角色冲突”，联络人需要在这些不一致的偏好之间进行谈判，以有效地响应危机。

3：方法

我们建立了一个类似演习的实验来研究危机应对团队决策的过程。使用练习作为信息来源对研究人员有一些特殊的好处。虽然在实际危机期间的危机应对活动往往很难参与，因为它们是计划外的，但演习可能是在接近真实危机环境中见证组织间过程的最佳选择。在我们的研究中，实验环境使我们能够突出决策过程并减少分散注意力的情况，而多个类似的危机演习促进了跨案例比较。因此，在之前的工作之后，我们使用练习得出理论结论。

我们的实验不同，因为它不涉及在计划的危机演习中的观察结果，而是基于我们自己的危机演习结构。虽然之前的研究人员使用实验设置来询问个别响应者在特定危机情况下的行为，但我们观察了他们在危机情况下的实际行为。这种方法使我们能够开发出一个可控的危机实验，在这个实验中，需要做出许多决策，并且可以以战略方式引入组织利益。因此，这些数据能够彻底分析决策过程，并对两种不同情况进行比较分析。

3.1 设置实验

在我们的实验中，我们使用了两个基于恐怖主义威胁的场景。恐怖主义场景需要多个危机组织之间的协调，而且非常罕见，需要经过协商的决策过程。两个场景都在领域专家之间进行了两次预测试，以确保在实际测试中可用。此外，8位专家，包括危机响应专家和学者，对场景的可用性和有效性给出了反馈。在实验后的讨论中，参与者通常将场景描述为现实的，并将他们的实验经历与现实生活中的类似经历联系起来，这说明了实验设置的有效性。

参与者将获得几分钟的时间来阅读所有的信息，并建立他们个人的情境意识，之后，参与者将召开会议，构建一个共同的运作图景，并就危机响应做出决策。由于我们打算研究不同观点和利益对组织间危机响应决策的影响，我们的实验有两个条件。在第一种情况下，没有外部干预，参与者收到同样的危机事件信息以及关于其组织单位和使情况可用的能力的最低限度的信息。因此，他们主要必须解决由于其不同的组织文化、任务和专业优先次序而对一般资料的不同看法。在第二种情况下，我们通过将冲突的组织利益引入了外部干涉。更具体地说，联络人从他们的上级那里获得信息，以追求与他们组织的声誉、角色和社会地位有关的某些利益。参与者总是先经历没有外部干扰的情况，然后再经历有外部干扰的干预。我们选择这个顺序是为了确保我们的外部干扰(组织利益)在没有外部干预的情况下不会对条件产生溢出效应。就内容而言，为了防止场景偏见效应，场景的顺序发生了改变。因此，四个团队从音乐厅场景开始，而其他四个团队从火车站场景开始。

来自荷兰8个安全区域的团队参与了这项实验，进行了8次试验。安全区域是荷兰负责促进组织间危机响应的公共网络组织。与会者是警察、消防队、医疗服务、市政服务和武装部队的高级联络员。在整个试验过程中，团队保持不变，以便能够比较这两种情况。下表概述了团队的组成。

3.2 收集和分析数据

在平均2.5小时左右的八次试验中，通过观察危机应对小组的决策过程收集了定性数据。此外，实验后的讨论时间约为30分钟，以使参与者能够反思他们的经验，并就研究目标发表意见（在实验后的讨论中披露）。在试验过程中做了大量的记录，并根据记录对讨论内容进行了粗略的转录。对特定相关的评论或讨论进行了完整的转录。数据收集产生了128页的记录和观察结果。

4：研究发现

根据研究问题，将研究结果分为两部分。在第一部分中，我们分析了团队在第一种情况下的决策过程和谈判风格；在第二部分，我们确定了竞争性组织利益的影响。

4.1危机响应团队集体决策:调和不同的观点

危机响应决策有两种可能的途径:(1)一个联络人(以组织为基础)有权就一个主题做出个人决策，(2)团队进入一个协作决策过程。所有团队交替使用这两种途径。许多危机响应决策都是由个人联络人做出的，他们声称对某个主题或主题拥有权威。这些权力主张往往建立在危机前阶段达成的协议之上。事实上，一些决定只是简单地期望由被认为在该领域具有权威的组织联络员作出。在这种情况下，其他人甚至不提建议，而是等待他们的建议。尽管这些领域的权力部分是预先安排好的，但仍有很大的灰色地带，因此团队之间在如何做出具体决定方面往往存在相当大的差异。权威是被建构和赋予的，而不是客观持有的。反过来，这意味着权威可以受到质疑。然而，当一个联络员和其他联络员对联络员组织的个别运作提出质疑时，这种联络员通常会明确而坚定地排除这种外部干扰。其他人的担忧被认为是不必要的，甚至是冒犯性的，谈判往往会变得敌对。在采用强有力的等级制度的团队中，联络人不太可能质疑他人的权威，反而会更激烈地捍卫自己的权威，而采用扁平结构的分散团队似乎有利于就危机响应决策进行更多、更广泛的讨论。

当权威被争议，或者没有预先声称权威的联络人时，就集体作出决定。虽然有关联络权的谈判是对立的，但协作决策过程是寻求共识和审慎的。其中一个联络人通常会提出一个精心构思的建议，并邀请其他意见。另一些人则提出问题和怀疑，以便有机会澄清和捍卫这项建议。其他联络人也可以要求联络人考虑另一种行动方案，或者如果他们不听从建议会发生什么。争论过后，联络人愿意改变他们的立场。在每次会议结束时，总结所有的决定，并提出最终的规范或补充。

但是，也有一些情况是，视察队认为他们的资料太有限，无法作出知情的选择，或者由于任务规定的不确定性而无法解决。在这种情况下，团队制定了自己的困境，并把它留给其他参与者，这缓解了他们的困境，防止了必要的决策速度放缓。例如，他们可能会把决定权留给现场的反应人员，让他们对事件有更清晰的认识和感受；另一种选择是把决定权留给市长领导的政策团队，尤其是当决策具有政治敏感性或广泛影响，而且危机过后可能引发大量批评时；最后一个选择是将决策转移给公认的专家。基于这些发现，我们可以构建图1，它说明了在面临不同的危机观点时，危机响应团队的部门政治决策。

图1 面对不同的危机观点，危机响应团队的部门政治决策(条件1)

4.2危机响应团队集体决策:组织利益的影响

在实验的第二个条件中，我们介绍了每个联络人的组织利益，考察他们对危机响应团队谈判的影响。一般来说，在小组讨论之前，联络人通常会和他们的上司进行一次内部讨论。处理组织利益的方式有两种。首先，他们中的一些人隐藏或过滤了其他联络人的组织压力，并对其进行调整，使之能够在不过度干扰响应团队行动的情况下进行。其次，其他联络人选择公开分享这些自上而下的压力，以确保所有团队成员都意识到他们的挑战。

一般来说，团队在两种实验条件下使用相同的决策路径。额外的组织利益的影响取决于特定的决策路径。在以权力为基础的决策过程中，组织压力会影响联络人声称和权力受到争议之间联系的强度。与第一种情况相比，联络人在做某些决定时更有自信，也更有勇气做出具有广泛后果的决定。反之，组织的利益也可以通知关于权力要求的争议。同样，如果不是联络人的决定受到挑战，而是从更广泛的角度来看，这类争端基本上是成功的。有趣的是，分散的团队更愿意讨论权威问题，而在等级森严的团队中，这些问题通常更容易被压制。

在集体共同决策过程中，组织利益也会对讨论的内容进行轻微的调整。首先，联络人试图调整兴趣，使之符合团队目标。这可能导致创造性的解决方案。其次，当组织压力上升时，协作决策过程也被用来为不符合上级利益的关系发展合理的论据。图2显示了在面临不同观点和利益冲突时，危机响应团队决策的部门政治。

图2 面对相互竞争的观点和利益时，危机响应团队的部门政治决策(条件2)

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