新冠疫情：公共就业服务和劳动力市场政策回应外文翻译资料

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COVID-19: Public employment services and labour market policy responses

1. Labor market policies and programmes: A key component of the policy-makerrsquo;s toolbox

The global health crisis caused by the COVID-19 pandemic has severely disrupted economies and labor markets in all world regions. Among the most vulnerable are the 1.6 billion informal economy workers, representing half of the global workforce, who are working in sectors experiencing major job losses or have seen their incomes seriously affected by lockdowns. The COVID‑19 crisis is disproportionately affecting 1.25 billion workers in at-risk jobs, particularly in the hardest-hit sectors such as retail trade, accommodation and food services, and manufacturing (ILO, 2020b). Most of these workers are self-employed, in low-income jobs in the informal sector, and have limited access to labor market mechanisms for cushioning income losses and unemployment. The crisis has exacerbated existing vulnerabilities and job instability for workers already at risk of poverty and economic inactivity. Young people, for example, are experiencing multiple shocks including disruption to education and training, employment, and income, in addition to greater difficulties in finding jobs. Labor market programmes are a key part of the mix of policy responses that governments have put in place to protect jobs, enterprises and incomes from the fallout of COVID-19. As in previous crises, policymakers in emerging and developed economies have used labor market policies to deal with immediate labor market deterioration in various ways: to speed up return to work, adapt skills, facilitate workforce reallocation and cushion temporary income losses after unemployment spells. However, in contrast with past downturns, in this crisis labor market institutions have had to deal not only with a fall in aggregate demand, but also with the effects of lockdown restrictions and physical distancing measures aimed at slowing the spread of the coronavirus. A summary of labor market policy responses most commonly available, including those directed at labor demand and supply and their intermediation.

2. PES responses to the COVID-19 crisis

International empirical evidence shows that employment services are one of the most cost-effective1 active labor market interventions aimed at facilitating labor market transitions for workers and enterprises. Since the global economic and financial downturn of 2008–09, PES (public employment services) have become an important point of access for jobseekers, workers and employers to a range of passive and active labor market support mechanisms. In the current crisis, PES operations have been of critical importance in assisting workers and employers dealing with redundancies, furloughs, or reduced work schedules.

Assisting clients during the COVID-19 pandemic, however, has required a new and different approach, given the uncertainty of its impact, the extended duration of the crisis and the constraints on service delivery imposed by the need to limit the spread of the virus within PES institutions themselves. The crisis has created massive disruptions in the global economy and labor markets, impelling PES to increase their reactivity and flexibility by:

(1) adapting delivery and operations to ensure service continuity in the context of the pandemic.

(2) scaling up capacity to cope with soaring demand for critical services.

(3) facilitating jobs, promoting labor market attachment and providing employability-oriented support.

2.1 Service continuity and adaptation

Like every other government service, PES have been subject to precautionary measures dictated by national authorities since the outbreak of the COVID-19 pandemic. Unlike other crises, this global health emergency presents a double-edged challenge for PES: ensuring operational continuity while observing government health and safety guidelines in the context of COVID-19. Continuity of operations could be seriously disrupted if staff members fell sick at the workplace. While country circumstances varied widely in terms of the extent and severity of the pandemic, PES everywhere have systematically prioritized the protection of staff and clients.

PES faced the challenge of swiftly reprioritizing, scaling up service capacities and reallocating critical resources to ensure service continuity, while creating safe and secure working environments for their own staff. In April 2020, the ILO implemented a global survey of PES responses to COVID-19 in collaboration with the World Association of Public Employment Services (WAPES), the European Commission, while ensuring core service delivery in the periods when demand for their services increased. Temporary closure of premises to the public: 40 percent of PES surveyed – most of them in high and upper-middle-income countries closed their front desk offices to the public and increased the use of technology-based delivery channels. In several cases, the closure involved more than 50 per cent of the premises, with eight PES (Albania, Belgium (ACTIRIS and Le Forum), Estonia, France, Ireland, Mexico, and Spain) temporarily closing all direct access points to the public during partial or full lockdowns.

A large majority of PES considerably reduced the numbers of staff in their premises. In Albania, only 30 per cent of the staff remained working on premises, on reduced schedules, to deal with operations requiring security protocols such as financial transactions. Other PES, including those in Austria, Brazil, Japan, Paraguay, Turkey, and Zimbabwe, used appointments systems to control the flow of clients through their premises and avoid crowding.

Flexible work practices, including teleworking: PES in Croatia, the Republic of Korea, Namibia, Niger, and Zimbabwe introduced staff rotation. S

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外文文献翻译

新冠疫情：公共就业服务和劳动力市场政策回应

1.劳动力市场政策和计划：决策者工具箱中的一个关键组成部分

全球新冠疫情严重破坏了世界各国的经济和劳动力市场。其中最脆弱的是16亿非正规经济工人，占全球劳动力的一半，他们在遭受严重失业或收入受到封锁严重影响的部门工作。新冠疫情对12.5亿处于危险岗位的工人造成了不成比例的影响，尤其是在零售业、住宿和食品服务业以及制造业等受影响最严重的行业（国际劳工组织，2020）。这些工人中的大多数是自营职业者，从事非正规部门的低收入工作，进入劳动力市场机制缓冲收入损失和失业的机会有限。这场危机加剧了已经面临贫困和经济不活跃风险的工人现有的脆弱性和工作不稳定。例如，年轻人正在经历多重冲击，包括教育和培训、就业和收入的中断，以及找工作的更大困难。劳动力市场计划是新冠疫情的保护措施，政府已经采取措施来保护就业、企业和收入免受影响。与以往的危机一样，新兴经济体和发达经济体的政策制定者利用劳动力市场政策以各种方式应对劳动力市场的即时恶化：加快重返工作岗位、调整技能、促进劳动力再分配，以及缓冲失业后的暂时收入损失。然而，与过去的经济衰退相比，在这场危机中，劳动力市场机构不仅要应对总需求的下降，还要应对旨在减缓冠状病毒传播的封锁限制和物理距离措施的影响。最常见的劳动力市场政策回应摘要，包括针对劳动力需求和供给及其中介的回应。

2.公共就业服务（PES）对新冠疫情的反应

国际经验证据表明，就业服务是最具效益的劳动力市场干预措施之一，旨在促进工人和企业的劳动力市场转型。自2008-09年全球经济和金融衰退以来，PES已成为求职者、工人和雇主获得一系列被动和主动劳动力市场支持机制的重要渠道。在当前的危机中，PES运营在帮助工人和雇主应对裁员、休假或缩短工作时间方面至关重要。

然而，在新冠疫情的援助期间，由于其影响的不确定性、危机的持续时间以及需要限制PES机构本身内病毒传播的限制，对新的和不同的方法进行了援助。这场危机对全球经济和劳动力市场造成了巨大的破坏，迫使PES通过以下方式提高反应能力和灵活性：（1）调整交付和运营，以确保平台环境下的服务连续性；（2）扩大产能以应对关键服务的激增需求；（3）促进就业，促进劳动力市场依附，提供以就业能力为导向的支持。

2.1服务连续性和适应性

新冠疫情爆发以来，PES一直受到国家当局的预防措施。与其他危机不同，全球卫生危机对PES提出挑战：确保急诊科的运行连续性，同时在新冠疫情的背景下观察政府的健康和安全指南。如果工作人员在工作场所生病，运营的连续性可能会受到严重干扰。虽然各国的情况在大流行的程度和严重程度上差异很大，但各地的PES都系统地优先考虑保护员工和客户。

PES面临的挑战是迅速重新确定优先级，扩大服务能力，重新分配关键资源，以确保服务的连续性，同时为自己的员工创造安全可靠的工作环境。2020年4月，国际新冠疫情防治协会（EOO）与欧盟委员会公共就业服务协会（WAPS）合作，对PES进行了全球调查。对公众临时关闭房屋，40%接受调查的公共服务机构，其中大多数位于高收入和中上收入国家关闭了前台办公室，向公众开放，并增加了基于技术的交付渠道的使用。在几起案件中，关闭涉及50%以上的场所，八家PES（阿尔巴尼亚、比利时、爱沙尼亚、法国、爱尔兰、墨西哥和西班牙）在部分或全部封锁期间暂时关闭了所有直接进入公众的通道。

大部分PES大幅减少了其场所的员工数量。在阿尔巴尼亚，只有30%的工作人员仍在房地工作，时间缩短，以处理需要安全协议的业务，如金融交易。其他PES，包括奥地利、巴西、日本、巴拉圭、土耳其和津巴布韦的PES，使用预约系统控制客户通过其场所的流动，避免拥挤。

灵活的工作实践，包括远程工作：克罗地亚、大韩民国、纳米比亚、尼日尔和津巴布韦的PES引入了工作人员轮换。一些PES向被认为风险更大的类别的工人发放了特别假：例如，加蓬批准有医疗条件的工作人员自动休假，摩洛哥为怀孕或有受抚养子女的女性工作人员启动了灵活的工作安排。PES采用远程工作在发达经济体更为普遍。

加强工作场所的卫生和环境卫生：对全球调查做出回应的绝大多数PES报告称，他们定期对场所进行深度清洁，并提供一次性个人防护用品（如消毒剂和口罩）。智利PES为外部合作伙伴和客户制定了工作场所安全手册和感染预防协议。马里和柬埔寨在当地办事处的出入点对工作人员和客户进行了体温筛查。

2.2扩大关键服务的容量

随着需求的增加，关键流程和功能被优先考虑。在新冠疫情急诊科的第一个星期和整个流感大流行期间，PES的容量达到了急剧上升的工作量，并响应了对关键服务需求的强烈变化。必须就各种问题做出战术决定，包括雇用新的临时工作人员和重新分配现有工作人员；重新确定优先顺序并简化流程，包括放宽获得支持的资格规则；围绕交付构建更广泛的生态系统；以及采用或升级基于技术的系统。

在新冠疫情早期阶段，识别基本过程的能力允许PES通过临时雇佣、重新分配和借出员工的使用来重新分配和重新安排他们的人力资源。

在冰岛和瑞士，通常执行咨询和招聘任务的工作人员暂时支持处理失业救济申请。其他面临压力的服务包括处理短期工作申请；在奥地利等一些国家，成立了专门的工作队来处理这些问题。德国的PES临时延长了工作时间，以确保服务的连续性；此外，当地办事处还得到了职业实习生和在PES大学注册的学生的临时支持。联邦移民和难民办公室也向PES提供了借调人员的支持。

芬兰向PES划拨了额外资金，用于招聘新员工和确保及时支持客户。在荷兰，PES临时重组了由现有员工和新员工组成的工作团队，以处理雇主提出的申请，以支付劳动力成本。在大韩民国，PES招募了更多的正式和临时工人，并将兼职员工转变为全职员工。一些PES创建新冠疫情信息中心，以减少工作人员的工作量，包括提供信息、提供咨询服务和对诸如操作规则和访问服务的渠道等事项的关键更新。在某些情况下，这些活动通过免费电话号码进行管理。

方法多种多样，从显示常见问题列表的静态信息，包括服务规则和政策变化的建议和更新，到对话式在线聊天服务，例如在法国。无论其复杂程度如何，这些中心都使PES能够澄清客户应该期望的服务类型和水平，从而尽可能避免沮丧和失望。其他PES，例如哥伦比亚的PES，使用社交媒体向客户广播警报和更新。

澳大利亚政府为求职者建立了一个专门的就业服务资源中心，该中心可在线访问，并建立了一个类似的机制，以帮助私营和第三部门就业服务提供适应与疫情有关的服务协议和资格规则的变化。

PES适应新冠疫情的特殊情况，以适应福利和特殊情况。在有失业救济金的国家，PES通常负责处理索赔和监督受益人求职活动的关键方面。鉴于疫情对就业的严重影响，失业救济金是下岗或工作时间减少的工人的重要收入来源。在新冠疫情爆发之前，许多国家从十年前的全球金融危机中逐渐出现，已经加强了对失业救济金的控制，并为那些失业者尽快恢复就业做出了优先考虑。随着当前危机的爆发，在许多国家，包括服务业、旅游业和制造业在内的主要就业来源部门暂时关闭后，面对失业率大幅上升，立即提供收入救济成为压倒一切的优先事项。各国以各种方式应对这一迫切需要：

（1）阿塞拜疆、哥伦比亚、摩洛哥、突尼斯和乌克兰简化了索赔申请，大大放宽了付款条件；

（2）在克罗地亚和罗马尼亚，PES简化了通过邮寄或电子邮件提交确认失业申请所需文件的程序；

（3）法国和毛里求斯在封锁期间免除了求职要求和相应的制裁；大韩民国维持了求职要求，但缩短了受新冠病毒影响的申请人申请验证的等待时间。

PES正在构建一个更广泛的生态系统，以扩大能力，建立合作关系，并与其他政府机构和专业提供商（包括失业保险基金、社会保障体系、私营职业介绍所和培训服务）联合提供服务。在大流行期间，这种伙伴关系帮助PES应对积压的病例，并提高了他们的反应能力。

在大韩民国，当地就业办公室与当地雇主协会合作，处理与保留就业补贴有关的档案。这两组机构都回答了雇主的问题，并就补贴和资格标准向他们提供建议，此外还提供了如何处理申请的信息。

智利公共就业服务局与市政当局合作，开展工作中介，并与私营职业介绍所签订协议。

在美国，在2020年3月21日至4月18日期间，申请失业救济的公民人数飙升至创纪录的2400万。这占总劳动力的13.5%（美国劳工统计局，2020年）。为了扩大产能，纽约州与谷歌和其他私营部门供应商建立了合作伙伴关系，以满足服务需求。

2.3在新冠疫情危机期间使用基于技术的交付

大多数PES将其中介服务和劳动力市场计划转移到网上或通过电话提供。在新冠危机期间，基于技术的交付渠道被证明是有用的，确实是必要的，以确保PES办公室能够继续提供核心服务。在大流行的紧急阶段，已有基于CT的基础设施的PES严重依赖数字和电话服务，尤其是在政府对人员流动施加重大限制以及物理距离规则的国家。

3.通过PES支持的ALMP促进就业和维持劳动力市场联系

市场政策（ALMP）和PES在缓冲收入损失、保护现有工作岗位和促进封锁期间仍在运营的行业就业方面发挥着重要作用。新冠疫情在经济活动的重新激活过程中扮演着更为重要的角色，但这些干预措施被用来作为应对新冠疫情危机的一部分，通常与消极政策相结合。在大多数发达经济体，公共就业服务仍然是获得失业救济和就业保障计划的主要途径之一。

无论是在危机开始时还是在整个大流行期间，国家政策都优先考虑为工人提供收入补偿，并通过以下方式降低更多失业的风险：

（1）就业保护计划；

（2）支持仍处于发展阶段的行业和部门的招聘活动；

（3）以就业能力为导向的服务，以维持劳动力市场的依恋，并确保工人能够快速从一个工作岗位重新分配到另一个工作岗位。

3.1工作保护：临时短期工作报酬

作为一种政策工具，临时短期工作补偿在以前的危机中被用来避免裁员，同时让雇主在商业活动暂时减少的情况下可以选择减少工作时间。在新冠疫情背景下，短期工作补偿主要用于对由遏制措施造成的经济活动急剧减少影响的工人的大规模转移计划（莫斯利，2020）。短期工作（STW）计划通常与失业保险制度或特别就业基金挂钩，以部分支付工资补贴。工人通常会获得60%至70%的工资，而雇主可以在商业活动恢复时维持劳动力，而不会产生新的雇佣或培训成本。考虑到这些方案的成本，在发达经济体中主要可采用特殊的新冠疫情STW方案。

在疫情期间，STW计划的设计调整重点是扩大覆盖范围和放宽资格标准。一些国家增加了该计划的持续时间和补偿工时的替代率（支付工资的比例），以此鼓励雇主使用该设施，并刺激受影响工人的购买力，使其超出基本需求。STW上的大多数工人和企业可能处于非必要部门和行业，没有远程工作能力。

在一些国家，PES直接运营STW或支持其实施。例如：

（1）斯洛伐克正在使用新冠疫情基金会的基础设施和工作人员来操作新冠疫情STW项目。这是劳动、社会事务和家庭部为稳定劳动力市场而实施的主要干预措施之一，主要针对各种规模的企业和个体经营者。替代率相当于平均工资的80%，最高可达上限。

（2）奥地利PES负责管理STW项目，该项目还包括学徒制的年轻人。在瑞士，STW补偿被扩大到包括有定期雇佣合同的工人和“待命”工作的工人，条件是他们在同一雇主工作至少六个月。

（3）在大韩民国，PES从雇主处接收STW（员工留任补贴）申请并安排付款。该方案也适用于微型和小型企业，为期三个月，由政府支付90%的员工工资（大韩民国政府，2020）。

为了简化STW的运作，大多数国家都放弃了工作保留条件。这与2008-09年全球经济和金融危机期间STW的实施存在重大差异。随着一些国家在大流行期间逐步启动了与STW隔离的新计划或修改措施。例如：

（1）急诊科2020年5月宣布新冠疫情，加拿大宣布了雇主重新雇用工人的紧急工资补贴计划。该补贴覆盖了高达75%的工资，旨在防止进一步的失业，同时让企业在危机后更好地恢复正常运营（国际劳工组织，2020）。

（2）同样，澳大利亚也在通过向企业和非营利组织（包括慈善机构和自营职业者）提供支持，为更强劲的经济复苏奠定基础，尽管是在某些条件下。该方案还对新冠疫情的工人的情况做出了反应（收入低于规定的阈值），并且由于新冠疫情危机而被裁员，并由同一雇主重新雇用（澳大利亚政府，2020）。

随着经济复苏，PES可能会有大量需求，以支持STW工人的重新激活和重新分配。在新冠疫情流行病期间，STW替代率已超过最低工资，使福利系统承受巨大压力，尤其是在德国等大型STW覆盖的国家。根据雇主在2020年5月初的申请估计，多达四分之一的德国劳动力可能在STW上工作。对福利系统的进一步压力是政策制定者的一个严重担忧，因为许多使用STW的企业由于危机带来的衰退条件而正在缩减规模，越来越多的工人申请失业保险福利。在德国，尤其是由于汽车业、酒店业和旅游业的裁员和重组，失业情况尤为严重。PES预计将准备好支持求职者进入就业前景更好的行业，如制药行业（Martin，2020）。

3.2基本部门的招聘

在危机期间，公共就业服务对于满足关键部门和服务业对工人的迫切需求至关重要。PES和私人职业介绍所正在帮助人们与劳动力市场保持联系，并为在疫情中仍在招聘的部门和行业提供就业机会。能源和公用事业、医疗保健、食品、信息和通信技术、水、交通、安全和政府等行业对劳动力的需求都急剧增加。对于疫情期间仍在招聘的部门，PES提供了专门的就业选配服务，主要通过基于网络的就业选配系统、电话和呼

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