市民参与的阶梯
在很大程度上加剧了的修辞和误导性的委婉语方面发动了“公民参与”、“公民控制”和“穷人的最大可行参与”的激烈的争论。为了鼓励更开明的对话，从三个联邦社会保障方案的例子为公民参与提供了类型： 市区重建、 反贫困和示范城市。这一类型的设计是为了挑衅梯子模式中设有相应的公民力量在确定计划和/或方案范围内的每个横档。
公民参与的想法是有点胡说八道：原则上没有人会反对它因为它是对你有好处的。在理论上，公民参与政府的统治是民主的基石，一个受人尊敬的主意被几乎所有人大力称赞。然而，当这所倡导的原则包括贫穷的黑人时，墨西哥裔美国人、波多黎各人、印第安人、爱斯基摩人、白人的掌声减少到礼貌的鼓掌。当穷人参与定义为再分配权力，美国共识基本原则分成许多深浅的彻头彻尾的种族、民族、意识形态和政治反对派。
最近有很多详细探讨谁是穷人的演讲、文章和书籍。最近有很多文档关于为什么穷人在无力应对日常生活中深刻的不平等和不公平变得如此生气和怨恨。但有很少分析当前有争议的内容的口号：“公民参与”或“最大可行的参与”。简而言之:当前什么是公民参与和社会需求之间的关系是什么？
公民参与是公民权力
因为这个问题本是政治争论的中心议题，大多数答案都被故意埋藏在无害的委婉用语下，如“自助”或者“公共参与”。剩下的答案则被有误导性的修辞所美化。比如“绝对控制”，这种东西是任何人——包括美国总统在内——都没有也不可能有的。这种轻描淡写的委婉用语和过度夸大的修辞之间的争议，即使是学者们也觉得难以完全掌握来龙去脉，而对于习惯看头条新闻的大众来说，它就更是费解了。
对于这个重要的“是什么”问题，我的回答是：公民参与是表示公民权力一个范畴的术语。它指的是一种权力的再分配，以使那些一无所有的公民摆脱现在被排除在政治和经济进程之外的状况，在未来被有意地包括进来。它还是一种战略，用以让无权者参与关于信息如何共享、目标与政策怎样制定、税收如何分配、项目怎样实施、诸如合同及资助等利益如何分配的决策中来。简短来说，它是一种让无权者们发起重大社会变革的手段，让他们也能够分享富足社会中的种种益处。
空洞拒绝VS利益
拥有真正能影响决策过程结果的权力与走走公民参与的过场之间有着巨大的区别。在去年春天（1968）的一张海报中，法国学生们十分聪明地把握住这一差别，用来解释学生和工人的联合暴动（见图7）。这张海报凸显了一个十分重要而基本的要点，那就是缺乏权力再分配的公民参与对于无权者来说不过是一个空洞的、令人沮丧的过程。
它允许那些掌权者声称各方都已被妥善考虑，但其实只有少数几方真正获利。它维持现状。从根本上讲，这一情况发生在大多数社区行动项目中，并且定将会再次出现于那150个“模范城市”项目的绝大多数中。
公民参与的种类和“非参与”
要分析这一混乱的问题，公民参与 八层类型学可能会很有帮助。为了便于说明，这八种类型排成梯子的形式，每一层分别对应着决定最终成果的公民权力的程度（见图8）。
下部两层是（1）操纵和（2）治疗。这两层所描述的属于“非参与”——这是一个被一些人发明出来代替真正参与的术语。他们的真实目的不是让人们能够参与规划或实施项目，而是让掌权者来“教育”或“医治”参与者。第三层和第四层上升到了象征式行为的层面，这让无权者们有了听和说的权利：（3）通告和（4）征询。如果掌权者能够完全贯彻这两个层面，公民们也许真的能够听见和被听见。但是即使是在这样的情况下，他们仍没有确保他们的意见被有权的人采纳的权力。如果参与被局限在这些层面，就没有跟进、没有实施，也就没有改变现状的保证。第五层（5）抚慰不过是更高级形式的象征式行为，因为基本规则允许无权者们提建议，但决策权仍然掌握在掌权者手里。
再往上，公民权力对于决策有了逐渐增加的政治影响。公民可以参与（6）合伙人地位，使他们可以和传统的掌权者谈判、交易。在最高处的（7）代议权和（8）公民控制，一般公民获得了进行决策的主要地位甚至是全部决策权。
显然，这个八层阶梯是简化了的结果，但它帮我们发现了一个被许多人忽视的要点——那就是公民参与有着显著的逐层递进。了解了这个递进的过程，我们就可以免受夸张说法的影响而理解无权者日趋尖锐的要求参与的呼声，以及掌权者令人困惑的种种回应。
尽管这一类型学使用了一些来自联邦项目如城区重建、反贫困和模范城市等的例子，但在其他领域的情况中这一类型学同样适用。在教堂，牧师拥有权力而俗世人则想改变其使命。在大学，一些学校已经成为了学生权力问题的（按字面意思）战场。在公立学校、市政部门还有警察局（还有大型商业也在所述之列）。表面现象之下的根本问题是一样的——各个领域中的无权无势者正试图成为有权者，拥有足够的权力使自己所在的机构对他们的观点、愿望和需要做出回应。
类型学的局限
这个阶梯把无权公民和权势公民并置起来，用以突出他们之间的基本分野。事实上，无权者或是掌权者都不是同质性的固块。每个集团都包含有多元的观点、显著的分歧、利益的竞争和分裂的亚集团。但是这样简化抽象概念的做法情有可原，因为在大多数情况下，无权者的确把掌权者看作一个单一的“系统”，而掌权者也的确把无权者看成“那些人”的海洋，对他们的阶级和阶层差异没有丝毫理解。
应该指出的是这种类型学没有对阻止真正的公民参与得以实现的最大障碍加以分析。这些障碍存在于分野两边。在掌权者一边，障碍包括种族主义、父权主义以及对权力再分配的阻力。在无权者一边，障碍包括贫穷社区的政治、社会经济基础设施和知识储备的不足，以及在充满无力感、疏离感和不信任感的情况下组织有代表性和负责任的公民组织的困难。
对八层划分法还要注意的是，在真正的世界中，也许存在的是一百五十层而非八层，层与层之间没有清晰、纯粹的区分。进一步讲，用来阐述八层中某一种的特点也许也适用于其他一层，比如在项目运行或规划人员中雇佣无权者可在八层中的任一层发生，也可以代表公民参与的合法的或非法的特点。掌权者出于不同的动机，可以借此收编他们、安抚他们或者利用他们这些无权者的特殊技能和洞察。事实上，有些市长会在私下里吹嘘自己雇佣激进黑人领袖的策略如何成功地驯化了他们同时降低了他们在黑人社区的可信度。
在这种有权与无权者划分的语境下，我们经使用联邦社会项目的一些例子来说明这八层的特点。
1. 操纵
打着公民参与的名义，一些人被安排进没有实权的顾问委员会或者顾问理事会里，以便“教育”他们或者利用他们的支持。阶梯的最下一层并非真正的公民参与，但表示着公民参与被掌权者扭曲成一种公关技巧的情况。这种骗局大大加剧了无权者们对掌权者的深深的恼怒与恶感。
给人希望的是，在如此的侮辱之下，一些公民已经了解这种游戏的存在，而且也清楚怎么玩它。有了这种了解，他们要求有真正的参与，以保证公共项目能够满足他们的需求、回应他们的迫切需要。
2. 治疗
从一些方面来看，被掩盖在公民参与面具下的小组治疗也应该被放在阶梯的最低处，因为这种做法既不诚实又高傲自大。它的管理者——从社工到心理医师的各色精神健康专家——都以为无权等同于精神病。在这样的假设下，这些专家们打着让公民参与规划的旗号让他们成为小组治疗的客体。让这种“参与”令人怨恨的是它让居民参与大量活动，但目的是治疗他们的“病”，却并非改变产生这些“病”的种族主义和迫害。
3. 通告
告诉公民们他们的权利、责任和可供采用的选择可以是将公民参与合法化最重要的第一步。但是，在太多情况下这一过程的重心放在信息的单向流动——从官员到公民——上，而不存在取得反馈信息的渠道和谈判的权力。在这样的情况下，尤其是当信息是在规划的晚期才提供给人的时候，人们几乎没有机会影响项目设计以使其对自己更有利。最常用于这种单向沟通的工具包括新闻媒体、小册子、宣传画和对质询的回答。
4. 征询
邀请居民征询他们的意见像通知他们一样，可以成为增加公民参与合法化的重要一步。但是如果征询他们与其他形式的参与没有结合，阶梯的这一环仍旧不过是个骗局，因为它没法提供任何使公民的意见和主意被认真考虑的保证。最常用来征询意见的方式有态度调查、邻里会议和公开听证会。
当掌权者们把公民想法的输入局限在这一层面，所谓参与就停留在装点门面的地位上。人们基本上被当做统计意义上抽象的人存在，公民参与的程度用有多少人参加了会议，多少小册子被带走或者调查问卷来衡量。公民们在这种活动中得到的是他们“参与了参与”。掌权者们得到的是他们已经完成了让“那些人”有所参与的任务的证据。
态度调查已经成为贫民窟社区争论的一个中心议题。居民们对于他们每周被问到问题和愿望的次数感到越来越不开心。正向一位女性指出的：“那些问题从来没有带来任何改变，除了调查员每小时拿到3美元，还有就是我那天没洗完衣服。”在一些社区，居民们厌烦到他们要求接受研究调查要付费。
如果没有其他了解公民意见的渠道，态度调查对于获取社区意见的是很不可靠的。一个接一个的调查（用反贫困预算支付）“记录”了贫穷的家庭主妇最希望的是他们附近有小型空地，让她们的孩子可以安全的玩耍。但是大多数回答问题的女人不知道她们还有其他选项。她们以为如果她们要求的事情小一些，她们才可能得到什么东西。如果她们知道预付的健康保险计划是一个可供选择的选项，她们也许不会把小型空地放在愿望列表的最上面。
5. 抚慰
在这一层面，公民开始有了一定程度的影响，但是象征式行为的意味依旧明显。抚慰策略的一个例子是把几个亲手挑选的“有才的”穷人放进社区行动机构的委员会里或者教育委员会、警察委员会或住房主管部门等公立机构里。如果他们对社区内的一个选区说得不算或者传统的权势精英占有多数席位，无权者们会轻易被投票压过或者狡计骗过。另一个例子是示范城市顾问和规划委员会。他们让公民无止境地建议或计划但是吧决定建议的合法性或可行性的权力留给掌权者。公民们在多大程度上被抚慰主要取决于两个因素：他们在表述优先需要方面得到技术支持的程度大小以及社区在多大程度上被组织起来推进优先事项的发展。
6. 合伙人地位
在阶梯的这一层，权力事实上通过谈判磋商被重新分配给公民和掌权者。他们同意通过联合政策董事会、规划委员会和处理僵局的机制，分享规划和决策的责任。在一定形式的予取角逐之后，基本规则得以确立，他们就不再进行单方面的改变。
如果社区中存在公民领袖领导的有组织的权力中心；如果公民组织有财力为其领袖的耗时的努力提供合理的谢礼；而且如果组织有资源雇佣（或解雇）他自己的专业人员、律师和社区组织者，合伙人制就可以最有效地运行。有了这些原料，公民关于规划的结果就真正有了影响力（只要两个集团都认为保持合作是有用的）。一个社区领袖把这形容为“好像来到市政厅时是头上戴着帽子而不是手里拿着帽子。”
7. 代议权力
公民和官员之间的协商也可以导致公民在一个特定规划或项目中取得统治性的决策权。示范城市政策委员会或者CAA代表机构中如果市民有了明显的多数席位以及真正的权力，就可能产生这种情况。在这一层，公民们已经获取了主导项目的王牌。为了化解分歧，掌权者需要开始讨价还价的过程而非回应另一方的压力。
8. 公民控制
对于社区管理的学校、黑人主导的控制以及邻里主导的控制的要求处于上升之中。尽管国内没有人拥有绝对控制，不把修辞和意图混淆起来仍然是十分重要的。人们不过是要求一种程度的权力（或称控制）保证参与者或居民可以管理一个项目或一个组织，在政策和管理方面负有全权，并可以关于何种情况下“外人”可以改变这些进行谈判。
邻里公司在它和其资助资源之间没有中介，是一种最常被提倡的模型。一个较小数目的实验性的公司已然开始提供产品和/或服务了。另外一些据报道处在发展阶段，而其他新模型无疑会在无权者不断的提高自己掌控生活的权力的过程中继续涌现。
对于社区控制的反对意见有：它支持分离主义；它形成割据小国式的公共服务；它花费更多而效率更低；它使得那些少数族裔“奸猾分子”变得和他们的白人前辈一样，对无权者抱着机会主义和鄙视的态度；它违背人才制度和专业主义；而且有讽刺性的是，它有可能变成一个新的米老鼠游戏，允许无权者获得控制但不能得到足够用以获取成功的金钱。这些批评不能被轻视。但是同样不能忽视的是那些社区控制的痛苦的倡导者们的论点——所有其他终止他们受害状态的手段都已经失败了！
外文文献出处：
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A ladder of citizen participation
The heated controversy over citizen participation, citizen control, and maximum feasible involvement of the poor, has been waged largely in Terms of exacerbated rhetoric and misleading euphemisms. To encourage a more enlightened dialogue, a typology of citizen participation is offered using examples from three federal social programmes:urban renewal, anti-poverty and Model Cities. The typology, which is designed to be provocative, is arranged in a ladder pattern with each rung corresponding to the extent of citizens power in determining the plan and/or programme.
The idea of citizen participation is a little like caring spinach: no one is against it in principle because it is good for you. Participation of the governed in their government is, in theory, the corner-stone of democracy– a revered idea that is vigorously applauded by virtually everyone. The applause is reduced to polite handclaps, however, when this principle is advocated by the have-not blacks, Mexican- Americans, Puerto Ricans, Indians,Eskimos,and whites. And when the have-nots define participation as redistribution of power, the American consensus on the fundamental principle explodes into many shades of outright racial, ethnic, ideological, and political opposition.
There have been many recent speeches, articles, and books[1] which explore in detail who are the have-nots of our time. There has been much recent documentation of why the have-nots have become so offended and embittered by their powerlessness to deal with the profound inequities and injustices pervading their daily lives. But there has been very little analysis of the content of the current controversial slogan: citizen participation or maximum feasible participation. In short:What
is citizen participation and what is its relationship to the social imperatives
of our time?
Citizen participation is citizen power
Because the question has been a bone of political contention, most of the answers have been purposely buried in innocuous euphemisms like self help or citizen involvement. Still other shave been embellished with misleading rhetoric like absolute control which is something no one –including the President of the United States– has or can have. Between understated euphemisms and exacerbated rhetoric, even scholars have found it difficult to follow the controversy.To the headline reading public, it is simply bewildering.
My answer to the critical what question is simply that citizen participation is a categorical term for citizen power. It is the redistribution of power that enables the have-not citizens,presently excluded from the political and economic processes,to be deliberately included in the future.It is the strategy by which the have-nots join in determining how information is shared, goals arid policies are set, tax resources are allocated, programmes are operated, and benefits like contracts and patronage are parcelled out. In short, it is the means by which they can induce significant social reform which enables them to share in the benefits of the affluent society.
Empty ritual versus benefit
There is a critical difference between going through the empty ritual of participation and having life real power needed to affect the outcome of the process. This difference is brilliantly capsulized in a poster painted in May 1968 by the French students to explain the student-worker rebellion. [2](see Fig. 7). The poster highlights the fundamental point that Participation without redistribution of power is an empty and frustrating process for the powerless.
It allows the power- holders to claim that all sides were considered, but makes it possible for only some of those sides to benefit. It maintains the status quo. Essentially, it is what has been happening in most of the 1,000 Community Action programmes, and what promises to be repeated in the vast majority of the 150 Model Cities programmes.
Types of participation and non-participation
A typology of eight levels of participation may help in analysis of this confused issue. For illustrative purposes the eight types are arranged in a ladder pattern with each rung corresponding to the extent of citizens power in determining the end product[3](see Fig. 8).
The bottom rungs of the ladder are (1) Manipulation and (2)Therapy. These two rungs describe levels of non- participation that have been contrived by some to substitute for genuine participation.
Their real objective is not to enable people to participate in planning or conducting programmes, but to enable powerholders to educate or cure the participants. Rungs 3 and 4 progress to levels of tokenism that allow the have-nots to hear and to have a voice: (3) Informing and (4)Consultation. When they are proffered by powerholders as the total extent of participation, citizens may indeed hear and be heard.But under these conditions they lack the power to insure that their views will be heeded by the powerful. When participation is restricted to these levels, there is no follow through, no muscle, hence no assurance of changing the status quo.Rung (5) Placation, is simply a higher level tokenism because the ground rules allow have-nots to advise, but retain for the power-holders the
continued right to decide,
Further up the ladder are levels of citizen power with increasing degrees of decision-making clout. Citizens can enter into a (6) Partnership that enables them to negotiate and engage in trade-offs with traditional powerholders. At the topmost rungs, (7)Delegated Power and (8)Citizen Control,have-n
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